利用碳稅推進(jìn)新一輪環(huán)境稅制改革

 

新一輪財(cái)稅配套改革正按照十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面改革《決定》的頂層規(guī)劃和中央綜合改革領(lǐng)導(dǎo)層的部署拉開(kāi)帷幕。環(huán)境稅制改革是稅改的重要組成部分，服務(wù)于打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”、應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)挑戰(zhàn)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的大局。環(huán)境稅制改革的直接導(dǎo)向是以“稅制綠化”調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活，激勵(lì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的減排、治污、低碳化發(fā)展。具體改革內(nèi)容既包括排污費(fèi)的“費(fèi)改稅”，也包括使已有稅種如資源稅、消費(fèi)稅更好發(fā)揮綠色發(fā)展促進(jìn)作用。另外，在加快立法階段，也很有必要研討未來(lái)我國(guó)可否開(kāi)征類似于“碳稅”這樣的環(huán)境稅。

 

從應(yīng)對(duì)霧霾為代表的環(huán)境危機(jī)挑戰(zhàn)的迫切需要和實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)看，我國(guó)的稅制綠化和在未來(lái)開(kāi)征“碳稅”式環(huán)境稅，從根本上說(shuō)，是中國(guó)自身追求可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。從本質(zhì)上說(shuō)，為了中國(guó)更好地以“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)“和平崛起”中的現(xiàn)代化，客觀上需要碳稅這一選項(xiàng)（具體名稱表述可以另議）。對(duì)其利弊權(quán)衡和推出時(shí)機(jī)的選擇，需要有明智的全局觀念和動(dòng)態(tài)把握。

 

實(shí)踐已證明有效性

 

歐盟一些國(guó)家征收碳稅的效果表明，碳稅是一個(gè)有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具，可以較好地起到減少污染物排放以及二氧化碳排放、提高能源效率的作用。開(kāi)征碳稅國(guó)家的生物燃料使用范圍大幅擴(kuò)展，化石燃料的使用則明顯減少，這使得這些國(guó)家的能源供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著優(yōu)化，碳稅開(kāi)征帶來(lái)了這些國(guó)家溫室氣體排放量的降低。

 

歐盟一些國(guó)家在引入碳稅時(shí)，大都遵循了宏觀稅收強(qiáng)度中性原則，即在開(kāi)征碳稅的同時(shí)，降低其他稅種（社會(huì)保障稅和企業(yè)、個(gè)人的所得稅）的稅負(fù)，從而保持宏觀稅負(fù)水平不變。這實(shí)質(zhì)是通過(guò)稅收結(jié)構(gòu)的優(yōu)化達(dá)到了“雙重紅利”的效果：一方面，增強(qiáng)了稅制在環(huán)境保護(hù)方面的效應(yīng)，更加“綠色化”；另一方面，減少了其他稅收負(fù)擔(dān)，降低了征稅的福利成本，這種雙重紅利的效果，會(huì)大大減少改革阻力，保證改革的順利進(jìn)行。這方面的經(jīng)驗(yàn)我國(guó)可以適當(dāng)借鑒。

 

應(yīng)該看到，各國(guó)在開(kāi)征碳稅時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景是不同的，也有各自的政策目的。例如，1991年瑞典開(kāi)征碳稅時(shí)已經(jīng)初步解決了環(huán)境污染問(wèn)題，當(dāng)時(shí)的主要目的是進(jìn)一步減少對(duì)化石燃料的使用、提高能源效率，減少污染物和溫室氣體排放；德國(guó)實(shí)施生態(tài)稅改革則是希望通過(guò)引入生態(tài)稅，在提高能源效率的同時(shí)解決社會(huì)保障成本和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的問(wèn)題。基于國(guó)情優(yōu)化稅制的結(jié)果是，開(kāi)征新稅并沒(méi)有對(duì)GDP增長(zhǎng)產(chǎn)生明顯負(fù)面作用，從長(zhǎng)期來(lái)看恰是更好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

 

宜動(dòng)態(tài)把握推出時(shí)機(jī)

 

我國(guó)1994年的全面稅制改革推演至今，雖有一系列新的改革舉措陸續(xù)推出，但在十八大后按照“五位一體”要求貫徹科學(xué)發(fā)展觀，需要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，因而稅收制度體系必須進(jìn)行大力度的綠化。同時(shí)，能源價(jià)格的提高是大勢(shì)所趨，其中稅收占總價(jià)格的比例也應(yīng)有所提高。在此背景下，可以借碳稅的開(kāi)征，對(duì)整體稅制結(jié)構(gòu)加強(qiáng)“綠化”為導(dǎo)向的優(yōu)化調(diào)整，推進(jìn)環(huán)境稅體系建設(shè)。

 

有一種擔(dān)憂是碳稅的開(kāi)征會(huì)影響中國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，并對(duì)GDP產(chǎn)生負(fù)面影響，尤其是在目前全球金融危機(jī)后中國(guó)潛在增長(zhǎng)率下滑的大背景下，更不宜開(kāi)征。其實(shí)從歐盟國(guó)家的實(shí)踐結(jié)果看，實(shí)施環(huán)境稅制改革、開(kāi)征碳稅是可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并行的。從筆者所做的模擬分析看，短期內(nèi)由于征收碳稅導(dǎo)致生產(chǎn)成本提高，部分企業(yè)將會(huì)采取減少生產(chǎn)的措施，靜態(tài)地看失業(yè)壓力會(huì)有所增加。但隨著時(shí)間的推移，碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的這種不利影響將逐步減弱，最終會(huì)形成正向拉動(dòng)。從中長(zhǎng)期考量，碳稅的開(kāi)征肯定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，起到促進(jìn)作用。當(dāng)然，在我國(guó)推出碳稅的時(shí)機(jī)亟需著眼全局合理把握：在經(jīng)濟(jì)明顯下滑的階段，顯然不宜出臺(tái)；但到了經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好卻又并未進(jìn)入顯著通貨膨脹狀態(tài)的區(qū)間內(nèi)，則是較好時(shí)機(jī)。

 

還有一種擔(dān)憂是在于企業(yè)將碳稅負(fù)擔(dān)向百姓轉(zhuǎn)嫁，這種說(shuō)法貌似考慮百姓利益，其實(shí)落入了“似是而非”情形：凡是流轉(zhuǎn)稅（間接稅）都存在著或多或少轉(zhuǎn)嫁的可能性，但企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)可以減少轉(zhuǎn)嫁，一定程度轉(zhuǎn)嫁之后升高的產(chǎn)品價(jià)位，亦會(huì)促使消費(fèi)者節(jié)約使用資源、能源；政府調(diào)控的要領(lǐng)，其實(shí)不是“防止企業(yè)將負(fù)擔(dān)向百姓轉(zhuǎn)嫁”，而是維護(hù)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則和環(huán)境，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰擠掉落后產(chǎn)能，并及時(shí)酌情提高對(duì)低保人群的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

 

傾向于消費(fèi)行為調(diào)節(jié)

 

從理論上來(lái)說(shuō)，碳稅是針對(duì)二氧化碳排放量征收的，但從各國(guó)實(shí)踐情況來(lái)看，碳稅則一般是對(duì)煤、石油、天然氣等化石燃料按其含碳量設(shè)計(jì)稅率征收的，實(shí)踐結(jié)果與理論設(shè)想的偏差不大。從本質(zhì)上講，碳稅就是通過(guò)增加稅負(fù)來(lái)提高含碳的化石能源的價(jià)格，以促進(jìn)能效的提高和資源的節(jié)約使用，相對(duì)減少溫室氣體的排放。從碳稅的形式看，各個(gè)國(guó)家的情況也各不相同，有的作為獨(dú)立稅種，更多的則作為早已存在的能源稅或消費(fèi)稅的稅目形式出現(xiàn)。就中國(guó)而言，目前討論中，可提出的主要備選方案有三種：一是新開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，碳稅作為其中的一個(gè)稅目引入；二是比照我國(guó)的燃油稅改革，在消費(fèi)稅中引入碳稅；三是將碳稅納入資源稅中，按照含碳量不同設(shè)定不同的稅率。

 

筆者認(rèn)為，碳稅的具體形式只是技術(shù)問(wèn)題，相比開(kāi)征與否，絕不是核心問(wèn)題和基本問(wèn)題。上述三個(gè)方案思路各有特色，可以結(jié)合已有的消費(fèi)稅、資源稅改革進(jìn)度，在設(shè)計(jì)時(shí)統(tǒng)籌考慮，最后通過(guò)立法與決策程序定奪。相比而言，雖然都是促進(jìn)節(jié)能降耗減排，但碳稅的目的更傾向于對(duì)企業(yè)、個(gè)人化石能源消費(fèi)行為的調(diào)節(jié)，與資源稅應(yīng)追求的調(diào)節(jié)級(jí)差地租、促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)等目的，差異還是比較明顯的，故筆者認(rèn)為，應(yīng)首先在前兩個(gè)方案中考慮作出選擇。資源稅改革則最好另外設(shè)計(jì)，并應(yīng)抓緊時(shí)機(jī)先于碳稅安排較快動(dòng)作。

 

除了前面提到的保持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定外，在碳稅設(shè)計(jì)方面還應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)，以減少出臺(tái)阻力、降低操作成本。

 

一是設(shè)計(jì)優(yōu)惠稅率（征稅標(biāo)準(zhǔn)）。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)能源密集型行業(yè)給予一定程度減稅，以適當(dāng)考慮這些產(chǎn)業(yè)的生存能力和競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，對(duì)積較進(jìn)行二氧化碳減排并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予減免稅優(yōu)惠。這是各國(guó)通用的做法，為了保持競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)達(dá)國(guó)家的碳稅往往實(shí)行差別稅率，對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)等受碳稅影響較大的部門適用低稅率，而對(duì)家庭和服務(wù)業(yè)則征收較高的正常稅率（可配之以低收入家庭補(bǔ)貼）。

 

二是以低稅率啟動(dòng)，之后逐步提高稅率水平。我國(guó)在碳稅開(kāi)征之初應(yīng)設(shè)定較低的稅率，之后再酌情逐步提高稅率，同時(shí)采取稅收改革預(yù)報(bào)制度，讓公眾知曉稅率是會(huì)逐步提高的。這既減少了最初開(kāi)征時(shí)的阻力，考慮了納稅人的承受能力，也能有效地引導(dǎo)納稅人改變其行為。采用預(yù)報(bào)制度逐步提高稅率水平，即可以給企業(yè)緩沖期和調(diào)整期，同時(shí)又產(chǎn)生不斷引導(dǎo)企業(yè)積較改進(jìn)工藝、致力于提高能效水平的長(zhǎng)期環(huán)保行為。

 

 

三是控制碳稅的征管成本。好的環(huán)境稅收政策，不論其在制度設(shè)計(jì)上多么完善，都需要征收管理的可行性和可操作性，否則會(huì)失去其實(shí)際意義并最終會(huì)遭放棄。降低碳稅征管成本的要領(lǐng)，包括使征稅點(diǎn)盡可能地接近化石燃料生產(chǎn)環(huán)節(jié)和進(jìn)口環(huán)節(jié)，以方便涉稅信息的征集和控制；按二氧化碳估算排放量簡(jiǎn)明劃一征收，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政成本；設(shè)計(jì)較低的一般稅負(fù)水平，差別稅率盡可能具有行業(yè)性，而不是對(duì)單個(gè)公司優(yōu)惠。

 

四是考慮低收入家庭的承受能力。碳稅開(kāi)征后，未來(lái)有可能覆蓋居民家庭時(shí)，應(yīng)針對(duì)低收入家庭的實(shí)際稅負(fù)增加情況，在已有的“低保”體系運(yùn)行中，對(duì)他們適當(dāng)調(diào)高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以維系和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

 

五是可以考慮碳稅收入在一個(gè)時(shí)期之內(nèi)安排定向使用。比如碳稅可以在未來(lái)成為獨(dú)立稅種而開(kāi)征，其收入（或收入中的一部分）可以考慮經(jīng)過(guò)預(yù)算管理程序，至少在一個(gè)時(shí)期之內(nèi)（如開(kāi)征的頭五年至十年）作為支持環(huán)境保護(hù)和節(jié)能降耗、減排治污的專項(xiàng)基金或特定工程項(xiàng)目資金來(lái)源來(lái)使用，以助于全社會(huì)提升對(duì)這一稅種的認(rèn)可度。